Декларацията за принципите на равенството: принос към международното разбиране за права на човека - Димитрина Петрова - втора част
Втора част от коментарите на Димитрина Петрова
Декларацията за принципите на равенството: принос към международното разбиране за права на човека*
Съгласно Принцип № 6 (Взаимоотношения между основите на дискриминация), законодателството следва да осигури еднакви нива на защита срещу дискриминация, осъществявана на всяка от забранените основи. Това означава, че докато изключенията, оправданията и ограниченията за недискриминация сигурно ще се различават с оглед на различните основи, към които се отнасят, жертвата от дискриминацията има право на ефективно удовлетворение без оглед на основата (или съчетанието на основи). Например, ако някакви изисквания за заемане на длъжност, свързани с расата, са приведени като оправдания за пряка дискриминация в някоя правна система, те, както и свързаните с тях изключения биха били твърде различни от други, например свързани с езика или възрастта. Но когато известно третиране, разпоредба, критерий или практика вече са определени като съставляващи дискриминация, тогава лицата, които са засегнати, следва да имат правото на еднакво ефективно удовлетворение, независимо от това, на каква забранена основа е дискриминацията.
В Принцип № 8 (Сфера на приложение) Декларацията дава най-широката възможна сфера на приложение: правото на равенство се прилага „във всички сфери на дейност, регулирани от закон". Това означава, че то обхваща дейностите, извършавани от публични и частни дейци, в това число и от транснационалните корпорации и други действащи в повече от една държава, юридически лица. Фразата „регулирани чрез закон" покрива, във всяка отделна страна, не само областите, които фактически са регулирани, но също така тези, които според националните конституции или международното право по правата на човека са предмет на правна регулация. Този подход има солидна основа в международното право по правата на човека. Комитетът по правата на човека, тълкувайки обхвата на правото някой да бъде защитен срещу дискриминация, твърди, че чл. 26 от Международния пакт за гражданските и политическите права (МПГПП) „забранява фактическата или юридически закрепената дискриминация във всяка област, регулирана и защитена от публични власти" ( ООН, Обща препоръка № 18 на Комитета по правата на човека за недискриминацията, Трийсет и седма сесия, 19891 пар. 12). Освен това, този комитет отбелязва, че „правото на равенство пред закона и свободата от дискриминация, защитени от чл. 26, изисква държавите да действат срещу дискриминацията във всички области, осъществявана от публични и частни агенции" (ООН, Обща препоръка № 28 върху равенството в правата между мъжете и жените (чл. 3), Шейсет и осма сесия, 2000, пар. 31). С оглед на особените задължения на държавите да защитават гражданите от нарушения на правата на човека, извършвани от частни деятели, Комитетът по правата на човека отбелязва, че „позитивните задължения на държавите, участнички в МППГП да осигурят спазването на правата по пакта ще бъдат напълно оправдани единствено ако индивидите са защитени от държавата не просто от нарушения на пакта, извършени от нейни институции, но имат също и защита срещу действия, извършени от частни физически или юридически лица, които биха могли да накърнят упражняването на правата по този пакт, доколкото те биха могли да бъдат предмет на жалби срещу частни физически или юридически лица" (ООН, Комитет по правата на човека, Общ коментар № 31 върху „Природата на общите правни задължения възложени на държавите от МПГПП", Осемнайсета сесия, 2004, пар. 8).
Второто изречение на Принцип № 9 (Субекти на правата) разширява правото на равенство до „всички лица, които са в обсега на юрисдикцията или подлежат на юрисдикцията на която и да е Държава". Това означава, че правото на равенство следва да бъде свободно упражнявано от всички индивиди, без оглед на това дали са граждани на държава или са лица без гражданство, включително търсещите убежище, бежанците, трудовите мигранти, тези, които са имигрирали в дадена държава за временна или сезонна работа, както и всички други лица, които могат да се намират на територията или са под юрисдикцията на някоя държава. Правото на равенство трябва да бъде упражнявано свободно също така и от тези, които са във властта или са под ефективния контрол на силите на държава, действаща извън границите на територията си, независимо от обстоятелствата при които тази власт или ефективен контрол са били придобити като например сили, съставляващи национален контингент, предоставен от държавата за международни мироопазващи или мироналагащи операции (Вж. Комитет по правата на човека : Общ коментар № 31 върху „Природата на общите правни задължения възложени на държавите от МПГПП", Осемнайсета сесия, 2004, пар. 10, вж. също пар. 12).
Задълженията на държавата, формулирани в Десетия принцип (Носители на задълженията) следва да се прилагат също и по отношение на приватизираните функции на държавата. Като общо правило, държавата не би следвало да може да избегне изпълнението на позитивните си задължения чрез приватизация. Например Междуамериканския съд по правата на човека установи този принцип по отношение на здравеопазването и институциите на частното здравеопазване в делото Ximenes-Lopes v. Brazil, решение от 4 юли 2006 г. Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) в Страсбург също поддържа, че когато държавата разчита на частни организации да изпълняват съществени публични функции, в частност тези, които са необходими за защитата на права, фигуриращи в Европейската конвенция за правата на човека, тя остава отговорна за всяко нарушение на Конвенцията, което възниква от действията на частни организации [Вж. Van der Mussele v Belgium (1984) 6 EHRR 163 (Европейски съд по правата на човека); вж. също Costello-Roberts v UK (1995) 19 EHRR 112 (Европейски съд по правата на човека)]. Второ, мерки, предвидени в договор, могат да бъдат употребени срещу частни предприемачи, сключили договори за изпълнение на обществени поръчки с публични органи с цел налагане на позитивни задължения (Вж. C. McCrudden, Buying Social Justice Equality, Government Procurement, and Legal Change, OUP 2007). И накрая, държавата може пряко да задължи някоя частна институция, осъществяваща функция, което е приватизирана. Например, Законът за правата на човека във Великобритания от 1998 г. предвижда, че задълженията по спазването на правата на човека следва да се прилагат и към организациите от частния или от нетърговския сектори, когато те изпълняват функции, които са „публични по природата си" (Human Rights Act 1998, s 6(3b). Публична е тази функция, за която правителството е поело отговорността да я изпълнява в името на обществения интерес.
Принцип № 11 (Осъществяване на правото на равенство) е в съгласие с начина, по който са определени задълженията на държавите по отношение на спектъра от права на човека, предвидени в МППГП и в Международния пакт за икономически, социални и културни права. Задълженията на държавите са обяснени, между другото, в Общия коментар № 3 на Комитета на ООН по икономическите, социални и културни права, озаглавен „Природата на задълженията на участващите в пакта държави" и забележките на този Комитет могат да бъдат отнесени, с необходимите изменения, към тълкуването на тази Декларация. Например, Комитетът отбелязва, че природата на общите правни задължения, осъществявани от държавите по отношение на правата, предвидени в пактовете следва да бъде разбирана като съдържаща „както това, което (в съгласие с резултатите от работата на Международната правна комисия) може да бъде назовано задължения за поведение, така и задълженията за резултат" (ООН, Комитет по икономически, социалните и културни права, Общ коментар №3 за „Природата на задълженията на страните участнички", чл. 2, пар. 1 от пакта, Пета сесия, 1990, пар. 1). Същата забележка се прилага към задължението на държавите да осъществят правото на равенство.
По аналогия с тълкуването на задълженията на държавите изложено в Общия коментар №3 на Комитета на ООН по икономическите, социални и културни права, от държавите се изисква да направят всички необходими стъпки, включително да приемат законодателство, които могат да повлияят за осъществяването на правото на правото на равенство вътре в страната и при реализирането на международните програми за сътрудничество между страните. Осъществяването на правото на пълно и ефективно равенство може да е трудно, но държавите не могат да се позовават на пречки, за да бъдат извинени провалите им в предприемането на конкретни стъпки в посока на гарантиране на равенството. Изискването да се направят такива стъпки е категорично и с непосредствен ефект. Неуспехът в изпълнението на това задължение не може да бъде оправдан чрез позоваване на културни, икономически, политически, социални или от сферата на сигурността фактори (Ср. Комитет по правата на човека 31: Общ коментар № 31 върху „Природата на общите правни задължения възложени на държавите от МПГПП", пар. 14).
Дванадесетият принцип (Задължения по отношение на дискриминацията на повече от една основа), прочетен от перспективата на принципи № 1, 2, 3 и 11 предполага, че начинът на дискриминация осъществявана към индивиди, които са носители на някакво съчетание от основи, на които тя може да бъде осъществена, е възможно да изисква уникален набор от специфично насочени действия, реализиращи позитивни мерки. Този принцип се отнася до необходимостта някои правни разпоредби, насърчаващи равенството да вземат под внимание вече развитите социални феномени, които в същност представляват дискриминационни действия или практики. Законът следва да признае, че индивидите имат множество идентичности и поради това не могат винаги да бъдат групирани или определени само съгласно един отделен признак. Множествената дискриминация е термин, който е употребен, за да опише два случая. Първият е дискриминация на повече от една основа в кумулативен смисъл, т.е. например, когато една жена е дискриминирана на основата на пола и, освен това, на основата на расата (уврежданията и, възрастта и т.н.); тук спада и случая, когато се върши дискриминация и на основата на пола (дискриминират се жени), и на основата на принадлежност към расови малцинства (т.е. дискриминират се жени както поради пола им, така и защото са цветнокожи). Вторият случай е когато дискриминацията е на повече от една основа, но в синкретичен смисъл, т.е. когато е основана на съчетание от основи, или, казано с други думи, когато само съчетанието на признаци е това, което инициира дискриминацията, например съчетанието на пол и раса тогава, когато тези два признака, но взети независимо един от друг, не биха били основа за дискриминационни действия.
Понятието за разумно приспособяване е добре установено в законодателството върху равенството, в частност в това, което се отнася до правата на хората с увреждания. Определението за приспособяване, в Принцип № 13 (Приспособяване към различието) е основано на дефиницията, която се съдържа в Конвенцията на ООН за правата на хората с увреждания (ООН, Конвенция за правата на хората с увреждания, приета на 13 декември 2006, чл. 2: „Разумно приспособяване" означава необходимо и подходящо изменение и пригодяване, което не възлага непропорционално или прекалено бреме, там където поради особения случай това е нужно, с цел да осигури на хората с увреждания притежаването или упражняването на равна основа с другите на всички човешки права и основни свободи"), но е екстраполирано, за да покрие и други форми на неравнопоставеността извън уврежданията, като, по-общо казано, тези различия, които затрудняват възможността на индивидите да вземат участие във всяка област на икономическия, социалния, политическия, културния или гражданския живот.
Принцип № 14 на Декларацията (Мерки срещу бедността) препоръчва мерките, предприемани за облекчаване на бедността да бъдат координирани с мерки за борба срещу дискриминацията. По този повод в доклада от август 2008 г. на независимия експерт на ООН по въпроса за крайната бедност е отбелязано, че „Дискриминиращите практики държат хората в бедност, която от своя страна увековечава дискриминационните нагласи и практики. С други думи, дискриминацията причинява бедност, но пък и бедността също причинява дискриминация. В резултат, насърчаването на равенството и недискриминацията е извънредно важно за борбата с крайната бедност и за насърчаването на включването. Мерките за премахване на бедността и усилията за отстраняване на всички форми на дискриминация трябва да бъдат разбирани като взаимно усилващи се и взаимно допълващи се" (Доклад на Независимия експерт на ООН по въпроса за крайната бедност и правата на човека, Общо събрание на ООН, Шейсет и трета сесия, , 2008, пар. 29-30).
Трудно е да се разбере как държавите биха могли да осъществят правото на равенство без всестранно национално законодателство за него и без практически действия за насърчаването му. Принцип № 15 (Специфика на законодателството за равенството) твърди, че националното законодателство върху равенството независимо дали е във формата на единен изчерпателен закон или е съчетание от няколко различни закона, като всеки от тях обхваща особена част от равенството или области на действие, следва да е достатъчно подробно, за да може да реализира правото на равенство. Към момента на приемането на Декларацията в повече от 160 държави, разположени навсякъде по света липсва адекватно и изчерпателно национално законодателство върху равенството. Много от държавите, в най-добрия случай, разчитат на конституционните разпоредби, рамкови закони или други норми и политики, които са толкова общи и абстрактни, че превръщат правото на равенство или правото на недискриминация в нещо илюзорно.
Подходът, даден в Принцип № 21 (Показания на свидетели и доказателства) е добре установен в законодателството на Европейския съюз. Например, чл. 8 от Директива 43/2000, от 29 юни 2000 г., осъществяваща принципа на равно третиране на лицата без оглед на расовия или етническия им произход, съдържа идентичен начин на изразяване. В допълнение, в увода на тази Директива, в параграф 15, се предвижда, че „Преценката на фактите, от които може да се направи заключение, че съществува пряка или непряка дискриминация е въпрос на националното правораздаване или на други компетентни органи в съответствие с правилата на националния закон или практики. В частност тези правила могат да предвиждат, че наличието но непряка дискриминация може да бъде установена чрез всякакви средства, в това число и на основата на данни от националната статистика" (Относно употребата на статистиката като доказателство вж., ЕСПЧ, Голяма камара, Judgment in D.H. and Others v. the Czech Republic от 13 ноември 2007 (пар. 188): „При тези обстоятелства, Съдът счита, че когато трябва да се преценява въздействието на мерки или практики върху индивид или група, статистиката, за която е критически важно да е надеждна и смислена, ще бъде достатъчна, за да конституира показания, които ищецът трябва да представи. Но това не означава, че непряката дискриминация не може да бъде доказана без статистически свидетелства.").
В Принцип № 22 (Средства за защита и санкции) в съгласие с Основните принципи и насоки за действие върху правото на удовлетворение и обезщетение за жертвите от груби нарушения на международното право по правата на човека и от сериозни нарушения на международното хуманитарно право терминът „репарация" е употребен, за да означи ред мерки, които могат да бъдат приети, в това число връщане на собствеността (реституция), компенсация, реабилитация, удовлетворение и гаранции за това, че няма да има повторение (ООН, Основните принципи и насоки за действие върху правото на удовлетворение и обезщетение за жертвите от груби нарушения на международното право по правата на човека и от сериозни нарушения на международното хуманитарно право, приети провъзгласени от Общото събрание на ООН с Резолюция 60/147 от 16 декември 2005).
Принцип № 24 (Задължение за събиране на информация) подчертава, чрез признаването и, това, че статистическата информация играе решаваща роля в демаскирането на дискриминацията. Когато правят преглед на изпълнението на задълженията на някоя страна по съответните договори за правата на човека, органите на ООН, които наблюдават това изпълнение многократно я призовават да изпълнява задължението си да събира информация. Много дискриминационни действия и начини на дискриминация не могат да бъдат успешно компенсирани в съдебен процес без съответна информация, която единствено държавата или упълномощен държавен орган събира. Нещо повече, събирането на информация е наложително за очертаване и самооценка на напредъка, постигнат в осъществяването на правото на равенство.
Опита показва, че индивидите често са лошо или недостатъчно информирани относно въпросите на равенството и дискриминацията. Ефективността на системата на обществена информация е нещо, което е от първа необходимост, за да може да действа защитата на правото на равенство. Влизането в сила на Принцип № 25 (Разпространение на информацията) би следвало да осигури, че законите и практическите действия, засягащи равенството, са разбрани и приети от публиката.
Декларацията за принципите на равенството, както показва и заглавието и, ни дава само най-общия и абстрактен синтез на правните стандарти за равенството. Тези, които биха искали да търсят ръководство по по-специални въпроси и поради това очакват да намерят по-подробни препоръки, ще бъдат разочаровани. Някои може да разбират общия характер на текста като негова слабост и те в известен смисъл са прави. На Декларацията и липсва богатството на нормативните подробности, които биха били много важни в практиката, независимо дали при борбата с домашното насилие, или при защитата на лицата без гражданство, или когато осъществяваме практически действия в рамките на някаква особена област от обществения живот. Но значението на Декларацията се състои във факта, че тя документира едно много високо ниво на единодушие между световни експерти, отразяващо както общите ценности, споделяни от първоначално подписалите документа, така и достигнатото чрез преговори съгласие върху това как най-точно да бъдат изразени тези ценности във формата и на езика на всеобщите правни принципи. Като достигнато общо становище, Декларацията може да служи като база за по-нататъшно разработване на специфични стандарти, отнасящи се до въпросите на равенството. Намерението на Тръста за равни права е да насърчава и улеснява по-нататъшния диалог за достигане на тази цел.
Накрая трябва да отбележа, че коментарите по-горе по никакъв начин не обвързват подписалите се под декларацията експерти. Моралния и професионален консенсус, документиран чрез одобренията им, се отнася единствено до текста на Декларацията. Аз просто имах привилегията да съм автор на първите публикувани бележки върху нея.
*Оригиналът на коментара към Декларацията за принципите на равенството на д-р Димитрина Петрова, изпълнителен директор на Тръста за равни права - Лондон, е написан на английски език и е за първи път публикуван в Интернет сайта на нейната организация на 21 октомври 2008 г. Български превод на самата Декларация за принципите на равенството бе обнародван в предишния брой на Бюлетина на БХК. Преводач на текста на д-р Петрова е Емил Коен, а преводът не е авторизиран от автора на оригинала и може да се счита за неофициален и в този смисъл подлежащ на уточнения.